- La participación del embajador Ronald Johnson en la colocación de la primera piedra de la Academia Internacional de Capacitación Policial abrió una pregunta jurídica central: ¿qué documento sustenta la cooperación entre Querétaro y Estados Unidos y cuenta el proyecto con el aval federal previsto por la Ley de Seguridad Nacional?
La colocación de la primera piedra de la Academia Internacional de Capacitación Policial en Querétaro, encabezada por el gobernador Mauricio Kuri y el embajador de Estados Unidos en México, Ronald Johnson, colocó en el centro del debate la relación entre los gobiernos estatales y los agentes de gobiernos extranjeros en materia de seguridad.
El proyecto fue presentado por autoridades queretanas como un nuevo espacio para la profesionalización policial y como resultado de años de cooperación con Estados Unidos. La Fiscalía General del Estado informó que la academia tendrá como objetivos fortalecer capacidades de capacitación, tecnología e inteligencia, mientras que el embajador Johnson destacó que la instalación estará enfocada en la detección e intercepción de drogas, armas, dinero ilícito y otras formas de contrabando.
El problema jurídico no está necesariamente en que Querétaro coopere con Estados Unidos. México mantiene desde hace años programas de cooperación bilateral en materia de seguridad. La cuestión que ahora debe aclararse es bajo qué instrumento jurídico se desarrolla esta nueva academia y si el proyecto pasó por los mecanismos federales previstos para la cooperación internacional en materia de seguridad.
¿Ronald Johnson es un «Agente Extranjero» para efectos de la Ley de Seguridad Nacional?
La primera pregunta es jurídica y no solamente diplomática.
La Ley de Seguridad Nacional contempla una categoría denominada «Agentes Extranjeros» y establece reglas específicas para su presencia y actividades en territorio mexicano.
El artículo 69 dispone que estos agentes pueden ser autorizados para internarse temporalmente en México para intercambio de información, pero dentro del marco de los convenios y programas de cooperación bilateral suscritos por el Estado mexicano en materia de seguridad. Además, corresponde a la Secretaría de Relaciones Exteriores, previo acuerdo con las secretarías federales competentes, resolver sobre su acreditación y circunscripción territorial.
Esto obliga a hacer una precisión: el hecho de que Ronald Johnson sea embajador de Estados Unidos no permite afirmar automáticamente que cada una de sus actividades en México quede comprendida en la categoría de «Agente Extranjero» del artículo 69.
La pregunta que corresponde responder a las autoridades federales es si el embajador o alguno de los funcionarios estadounidenses que participan en el proyecto de la academia se encuentra comprendido en esa categoría y, en su caso, bajo qué acreditación y convenio actúa.
La propia información de la Fiscalía de Querétaro hace relevante esa pregunta porque identifica la participación de la Oficina de Asuntos Antinarcóticos y Aplicación de la Ley (INL) de la Embajada de Estados Unidos y habla expresamente de cooperación en capacitación especializada, tecnología e inteligencia.
El artículo 70: la disposición que concentra el debate
La Ley de Seguridad Nacional establece en su artículo 70 obligaciones específicas para los servidores públicos de las entidades federativas cuando se relacionan con Agentes Extranjeros.
Entre ellas está la obligación de entregar a la Secretaría de Relaciones Exteriores y a la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana, dentro de los tres días siguientes, un informe escrito sobre reuniones, intercambios de información, llamadas telefónicas o comunicaciones sostenidas con dichos agentes.
La misma disposición establece que las reuniones con Agentes Extranjeros deben contar con autorización previa del Grupo de Alto Nivel de Seguridad (GANSEG) y que en ellas debe estar presente un representante de la Secretaría de Relaciones Exteriores. La propia ley señala que la inobservancia de estas obligaciones puede generar responsabilidad administrativa o penal conforme a las leyes aplicables. CCámara de Diputados
Este punto resulta particularmente relevante porque la SRE confirmó que recibió un oficio del Gobierno de Querétaro el 25 de septiembre, en el que se informó sobre la visita de Johnson prevista para el 2 de octubre.
Sin embargo, la Cancillería señaló que ese documento describía la visita como un asunto de carácter protocolario y precisaba que no implicaría el establecimiento de mecanismos directos de cooperación internacional en materia de seguridad o procuración de justicia.
La propia SRE sostuvo posteriormente que la Academia Internacional de Capacitación Policial es un proyecto que sí prevé cooperación en materia de seguridad con un gobierno extranjero y que, por ello, debe presentarse ante el GANSEG para obtener el visto bueno correspondiente.
Ahí se encuentra uno de los puntos centrales de la controversia.
Una pregunta documental: ¿qué convenio, memorándum o acuerdo sustenta la academia?
Más allá de la ceremonia de colocación de la primera piedra, existe una pregunta que puede resolverse con documentos:
¿Cuál es el instrumento jurídico que permite a Querétaro desarrollar esta cooperación con Estados Unidos?
Hasta ahora, la información pública consultada permite conocer los objetivos de la academia y la existencia de cooperación previa entre instituciones queretanas y estadounidenses, pero no permite identificar de manera concluyente un convenio específico publicado que pueda ser señalado como el documento constitutivo de la nueva Academia Internacional de Capacitación Policial.
Esto no significa que el documento no exista.
Significa que debe ser identificado y puesto a disposición pública.
Podría tratarse, dependiendo de su naturaleza jurídica, de un convenio, acuerdo interinstitucional, memorándum de entendimiento, carta de intención, contrato u otro instrumento de cooperación.
La denominación tampoco es un detalle menor. De ella depende qué legislación resulta aplicable y qué autoridades debieron intervenir.
La Ley sobre la Celebración de Tratados contempla los acuerdos interinstitucionales que pueden celebrar dependencias y organismos de la Administración Pública Federal, Estatal o Municipal con órganos gubernamentales extranjeros, y establece mecanismos de intervención de la Secretaría de Relaciones Exteriores.
Por ello, una de las preguntas fundamentales para el Gobierno de Querétaro es:
¿Quién firmó el instrumento, con qué dependencia o agencia estadounidense, cuándo se firmó, qué obligaciones establece, qué recursos compromete y cuál fue el dictamen o registro de la Secretaría de Relaciones Exteriores?
¿Existe un contrato de construcción o un acuerdo de cooperación?
Hay además una segunda dimensión que no debe confundirse con la diplomática.
La información pública de Querétaro señala que la academia tendrá una inversión superior a 30 millones de pesos.
Esto abre otra línea documental:
- ¿Quién aporta los recursos para construir el inmueble?
- ¿Qué porcentaje corresponde al Gobierno de Querétaro?
- ¿Existe financiamiento estadounidense?
- ¿Existe una donación de equipo o tecnología?
- ¿Quién construye la academia?
- ¿Existe contrato de obra pública?
- ¿Existe convenio de donación?
- ¿Quién será propietario del inmueble y del equipamiento?
- ¿Qué instituciones estadounidenses tendrán acceso permanente o temporal a las instalaciones?
- ¿Qué información podrán intercambiar las autoridades?
- ¿La capacitación estará abierta a policías de otros estados?
Son preguntas distintas de las relativas a la Ley de Seguridad Nacional, pero necesarias para conocer la naturaleza completa del proyecto.
La contradicción que ahora debe aclararse
El Gobierno de Querétaro sostiene que sí notificó previamente a la Cancillería la visita del embajador.
Un oficio fechado el 23 de septiembre y recibido por la SRE el 25 de septiembre habría informado que Johnson acudiría a Querétaro el 2 de octubre para abordar «diversos temas de interés común». El documento, según los reportes publicados, también señalaba que la visita tendría carácter protocolario y que no implicaría mecanismos directos de cooperación en seguridad o procuración de justicia.
Por su parte, la SRE reconoce haber recibido esa comunicación, pero sostiene que el proyecto de la academia sí constituye una iniciativa de cooperación en seguridad que debe pasar por el GANSEG.
La diferencia, por tanto, no parece estar en si la Cancillería sabía que el embajador viajaría a Querétaro.
El punto a esclarecer es si la Cancillería conoció antes del evento la naturaleza y alcance de la cooperación que se presentaría públicamente con la academia.
¿La presencia de autoridades federales modifica el problema?
Durante el acto estuvieron presentes representantes de distintos órdenes de gobierno. La Fiscalía de Querétaro confirmó la asistencia de su titular y de autoridades estatales y federales.
Reportes periodísticos también señalan la presencia de representantes de Sedena, Guardia Nacional y Fiscalía General de la República.
Ese dato es relevante, pero no resuelve por sí mismo la cuestión jurídica.
La presencia física de un representante federal en una ceremonia no equivale necesariamente a la autorización previa exigida por el artículo 70.
La pregunta jurídica es otra:
¿Existió una autorización previa del GANSEG y quién la emitió?
Esa respuesta debe estar respaldada por un documento oficial.
La Ley de Seguridad Nacional no prohíbe toda cooperación con Estados Unidos
Este punto es fundamental para evitar una interpretación incorrecta.
La Ley de Seguridad Nacional no establece una prohibición general de cooperación entre autoridades mexicanas y estadounidenses.
Por el contrario, el artículo 69 contempla expresamente la cooperación bilateral en materia de seguridad dentro de los instrumentos suscritos por el Estado mexicano.
Lo que establece la legislación es un marco de control, autorización, acreditación y supervisión.
El objetivo de estas disposiciones es determinar quiénes son los agentes extranjeros autorizados, qué actividades pueden realizar, con qué autoridades pueden relacionarse y bajo qué convenios pueden desarrollar sus funciones.
El artículo 71, por ejemplo, establece que los Agentes Extranjeros únicamente pueden realizar actividades de enlace para intercambio de información conforme a su acreditación y que no pueden ejercer facultades reservadas a las autoridades mexicanas ni aplicar leyes extranjeras en territorio nacional.
Por eso, el debate no debería reducirse a «cooperación con Estados Unidos sí o no».
La cuestión es cooperación con Estados Unidos bajo qué marco jurídico.
¿Qué tendría que responder el Gobierno de Querétaro?
A partir de la información disponible, hay al menos ocho documentos que permitirían cerrar buena parte de la discusión:
- El convenio o instrumento jurídico que sustenta la Academia Internacional de Capacitación Policial.
- La autorización o visto bueno del GANSEG, si ya existe.
- La acreditación de los funcionarios estadounidenses que participan en el proyecto, en caso de que sean considerados Agentes Extranjeros.
- El dictamen o intervención de la SRE respecto del instrumento de cooperación.
- El informe previsto en el artículo 70 de la Ley de Seguridad Nacional.
- El contrato o instrumento financiero de construcción de la academia.
- Los documentos relativos a aportaciones, donaciones o equipo proporcionado por Estados Unidos.
- El documento que establece qué funciones tendrán las agencias estadounidenses dentro de la academia.
Con estos documentos podría determinarse si estamos ante una cooperación internacional ordinaria y debidamente canalizada o ante un proyecto que inició actividades públicas antes de completar los procedimientos federales correspondientes.
Una controversia que todavía no equivale a una responsabilidad penal
Hasta este momento, sería jurídicamente incorrecto afirmar que Mauricio Kuri ya cometió un delito.
La Ley de Seguridad Nacional establece consecuencias de responsabilidad administrativa o penal cuando se incumplen determinadas obligaciones, pero la existencia de una responsabilidad concreta requiere acreditar los hechos, la norma aplicable, la conducta individual y, en su caso, los elementos de la infracción o delito correspondiente.
Por ello, el dato más importante que debe obtenerse no es una declaración política, sino el expediente documental de la academia.
La pregunta periodística central queda abierta:
¿Con qué instrumento jurídico se creó la Academia Internacional de Capacitación Policial de Querétaro y obtuvo ese proyecto el aval previo que exige la legislación mexicana para la cooperación internacional en materia de seguridad?
Mientras la respuesta no esté acompañada de los documentos correspondientes, la controversia seguirá situada entre dos versiones: la del Gobierno de Querétaro, que sostiene que notificó a la Cancillería la visita del embajador, y la de la SRE, que reconoce esa notificación pero sostiene que la academia, por tratarse de un proyecto de cooperación en seguridad con un gobierno extranjero, debe pasar por el GANSEG.
La diferencia entre ambas posiciones es precisamente el punto que deberá aclararse con documentos.
Fuentes consultadas
- Ley de Seguridad Nacional, texto vigente publicado por la Cámara de Diputados.
- Fiscalía General del Estado de Querétaro, información oficial sobre la colocación de la primera piedra.
- Secretaría de Relaciones Exteriores, postura difundida sobre el proyecto y el GANSEG.
- Información pública sobre el oficio enviado por el Gobierno de Querétaro a la SRE.
Las Breves Informativas
